最新热门文章

案例 财政贫困县级政府推行PPP模式的方法

2018-05-04 22

2018年4月,财政部印发《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号),预示着令市场诚惶诚恐的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)暂时终于告一段落。可以看出,官方态度已经明确,PPP仍然要做,无非是从过去散乱地做到现在规范地做,这颗定心丸非常重要,市场预期迅速向好。

问题随之而来,下一步PPP要怎么做,特别是财政贫困县级政府,要不要做PPP?怎么做PPP?

财政贫困县级政府推行PPP模式的方法

一、财政贫困县级政府的一般特点

概括而言,财政贫困县级政府经济相对不发达,产业基础薄弱,新经济不活跃,金融发展程度较低,消费用户的数量和购买力不足,一般公共预算收入与一般公共预算支出缺口较大,需要依靠上级转移支付实现平衡,财政自给率较差。

二、财政贫困县级政府推行PPP模式面临的窘境

实践中,财政贫困县级政府推行PPP往往面临着两难窘境:一是若采取财政负担较轻的使用者付费模式,但项目难以或存有较大不确定性覆盖社会资本的成本回收和合理回报,导致社会资本不愿介入,项目迟迟难以落地,甚至因此清退出库。二是若采取财政负担较重的政府付费模式或可行性缺口补助模式,虽然有利于吸引社会资本投资,但仅仅能维持当地少量的PPP项目实施,难以依托PPP模式全面推进基础设施及公共服务建设。

三、财政贫困县级政府不推行PPP将错失重要发展机遇

无疑,PPP模式对于地方政府提高公共服务效率、吸引社会资本投资、降低财政负担具有重要作用。要清楚的是,财政贫困县级政府推行PPP模式面临的困难不是根源于PPP模式本身,而是此类政府的问题,即使没有PPP模式,这种困难依然存在。客观地讲,财政贫困县级政府不推行PPP模式将错失重要发展机遇。究其原因,概括如下:

第一,均涉及政府支付义务。政府传统投资模式相比于PPP政府付费模式或可行性缺口补助模式,前者时间较短,后者时间可长达30年,无疑平滑了财政支出,能够大大减轻财政负担。

第二,不涉及政府支付义务。常规社会投资模式相比于PPP使用者付费模式,后者有多个国家政策支持,虽然通常情况下不发生不可抗力时无需政府支出,但相关责任已经与政府绑定,对于社会资本能更加密切与地方政府的关系,对于地方政府也能长期留下社会资本提高公共服务效率、创造更大价值。

四、财政贫困县级政府如何推行PPP

在正视财政贫困县级政府推行PPP模式面临的困难根源于政府自身的前提下,对财政贫困县级政府推行PPP模式提出以下六个方法:

(一)采取倒推方法,提前确定每年PPP一般公共预算支出的天花板

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号,以下简称21号文)要求“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。因此,财政贫困县级政府可提前测算出每年一般公共预算支出的10%作为PPP财政支出的天花板,将拟推进的项目进行重要性排序,依次有序推进,防止无序产生的后期财政超支风险。

(二)若一般公共预算支出10%不足,积极争取省级财政部门统筹指标

21号文要求“省级财政部门可根据本地实际情况,因地制宜确定具体比例”,现实情况中确实存在部分县级政府财政富足,一般公共预算支出10%上限不能达到,而财政贫困县级政府可能很容易突破10%的天花板限制。因此,若确有重要PPP项目需要推进,而10%红线又已达到,可尝试向省级财政部门争取可否腾挪其他地区的指标。

(三)若有必要,从政府性基金预算支出中提取PPP财政支出

《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》(财金函〔2017〕85号)提出“10%上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任,并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分”。因此,10%上限控制的是一般公共预算支出,若PPP项目在符合一定前提条件下可从政府性基金预算中提取PPP财政支出。

(四)争取列为财政部PPP示范项目或地方政府融资平台存量转型PPP项目,获取中央及省市PPP项目奖励资金

《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》(财金〔2015〕158号)提出两项奖励措施:一是财政部PPP示范项目中的新建项目,财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后,对于投资规模3亿元以下的项目奖励300万元,3亿元(含3亿元)至10亿元的项目奖励500万元,10亿元以上(含10亿元)的项目奖励800万元;二是对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目,财政部将在择优评选后,按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励。因此,财政贫困县级政府要力争将项目做成财政部PPP示范项目或地方政府融资平台存量转型PPP项目,不仅可以获得奖励资金,也有利于吸引社会资本投资,对后续PPP项目推进也是一种非常有效的宣传方式。

(五)将经营性项目和非经营性项目打包,实现肥瘦搭配

实践中,财政贫困县级政府一般都会有一些经营性项目和非经营性项目,若单一实施经营性项目,容易使社会资本获得暴利,若单一实施非经营性项目,又需提供财政支出以吸引社会资本投资,从而增加财政负担。因此,建议财政贫困县级政府将经营性项目和非经营性项目打包,使之成为一体化项目,由经营性项目的收入平衡非经营性项目的支出,使一体化项目具有偿付能力。

(六)重视PPP项目的设计和培训,切忌因小失大

PPP专业性较强,特别是使用者付费项目和可行性缺口补助项目,需要较为专业的人员或机构对项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面进行合理设计,提高项目管理的专业性以及项目实施的效率。实践中,部分财政贫困县级政府为节省成本开支将项目设计工作以低廉的价格委托给不专业的人员或机构实施,往往因小失大,耽误了整体进程。因此,建议财政贫困县级政府委托专业的人员或机构设计PPP项目,并加强PPP专业培训,提高决策的科学性。

案例 / 观点  / 政策 / 咨询  / 动态