案例 京沪高铁为例——高铁基础设施 PPP 项目模糊综合绩效评价研究

2018-05-08 5

摘要:近年来,我国开始尝试在高铁基础设施领域运用PPP模式这一新型铁路投融资模式。本文运用模糊综合评价法构建起我国高速铁路的模糊综合绩效评价模型,并以京沪高速铁路项目为例,对模糊综合绩效评价模型进行实例测算。模糊综合评价结果显示,京沪高铁PPP项目在项目工程质量水平、项目时间管理水平、项目效益水平上都达到了“优”等,在项目成本水平上则达到了“良”等,但是,在公私方资本利用水平这一指标上仅为“差”等。

1、京沪高铁项目概况

京沪高铁是我国投资规模最大、技术含量最高的一项铁路工程,是世界上一次建成、线路最长、标准最高的高速铁路,全长约1318公里,设计时速350公里,共设置21个客运车站,年输送旅客单方向可达8000余万人次。京沪高铁建设项目原计划工期为60个月,2008年4月开工,2011年6月建成通车,实际建设工期仅约为38个月。京沪高铁项目投资规模极为庞大,项目总投资额约为2200亿人民币,其中,项目资本金约为1150亿元,另外50%的投资通过债务融资途径筹集。从京沪高铁项目股权资本投入的来源来看,中国铁路建设投资公司注入647.07亿元资本金,以56.267%的股权控股京沪高速铁路股份有限公司;京沪高铁沿线省市通过项目中所占用的土地折算现金参与投资京沪高铁,投资额为234亿元,约占京沪高铁项目资本金的21.127%;全国社会保障基金对京沪高铁项目的投资额为100亿元,约占京沪高铁项目资本金的8.696%;由中国平安资产管理有限责任公司发起组成的中国平安、太平人寿、泰康人寿、太平洋保险等保险团体共同向京沪高铁项目注入160亿资本金,保险团队在京沪高铁项目中约占股13.91%。

2、基于模糊综合评价法的京沪高铁PPP项目绩效评价

2.1对评价对象选择评价指标。

经过对京沪高铁PPP项目细致深入的分析研究,笔者为京沪高铁项目设计了五个一级评价指标,即京沪高铁项目工程质量水平、京沪高铁项目时间管理水平、京沪高铁项目成本水平、京沪高铁项目公私方资本利用水平、京沪高铁项目效益水平。其中,工程质量水平、项目时间管理水平、项目成本水平、项目效益水平这四个一级评价指标为常规性指标,许多基础设施项目的绩效评价中都会设计这几种指标。公私方资本利用水平这个一级评价指标是本文设计的一个特殊性指标,这一评价指标的设置体现了PPP模式基础设施项目与传统模式基础设施项目的本质区别。公私伙伴关系(PPP)从本质上来说是指这样一种制度安排(Arrangement),公共部门和私营部门签定一系列的合同或协议,形成长期紧密的合作伙伴关系,私营部门对原来由公共部门单独负责提供的基础设施项目进行投资,或以其他各种不同的方式向公共部门提供支持,通过共同分享权力、共同承担责任、联合投入资源、共同分担风险、共同分享收益的合作方式,共同向社会公众生产和提供公共产品及公共服务。可见,一个PPP模式项目的运作到底有多成功,在相当大程度上应该取决于该PPP模式项目对公私方资本的利用水平。因此,我们在京沪高铁项目绩效评价指标体系中,专门设计了公私方资本利用水平这一独特性指标。

在一级指标京沪高铁项目工程质量水平之下,设置了六个二级评价指标,分别是:京沪高铁项目工程设计质量、京沪高铁项目材料质量、京沪高铁项目设备质量、京沪高铁项目土建工程质量、京沪高铁项目安装工程质量、京沪高铁项目工程返工率水平。在一级指标京沪高铁项目时间管理水平之下,设置了六个二级评价指标,分别为:京沪高铁项目立项时间控制、京沪高铁项目招标时间控制、京沪高铁项目设计时间控制、京沪高铁项目融资时间控制、京沪高铁项目投资时间控制、京沪高铁项目建设工期控制。在一级指标京沪高铁项目成本水平之下,设置了六个二级评价指标,分别是:京沪高铁项目设计成本水平、京沪高铁项目融资成本水平、京沪高铁项目建设成本水平、京沪高铁项目返工成本水平、京沪高铁项目运营成本水平、京沪高铁项目维修成本水平。在一级指标京沪高铁项目公私方资本利用水平之下,设置了三个二级评价指标,分别为:中央政府(由原铁道部、现中国铁路总公司代理)资本利用水平、地方政府资本利用水平、社会资本利用水平。在一级指标京沪高铁项目效益水平之下,设置了四个二级评价指标,分别是:京沪高铁项目商业效益水平、京沪高铁项目经济效益水平京沪高铁项目社会效益水平、京沪高铁项目环保效益水平。

京沪高铁PPP项目评价指标体系如表1所示:

京沪高铁为例——高铁基础设施 PPP 项目模糊综合绩效评价研究

京沪高铁为例——高铁基础设施 PPP 项目模糊综合绩效评价研究

2.2规定评价语集合。

我们将京沪高铁PPP项目绩效评价指标体系中各指标的评价等级设定为五个不同等级,即V=(V1,V2,V3,V4,V5),对应的五种不同评价语所组成的评价语集合为优、良、中、差、劣。其中,V1表示优,V2表示良,V3表示中,V4表示差,V5表示劣。

2.3对评价指标体系中各评价指标进行赋权。

在本案例中,京沪高铁PPP项目绩效评价指标体系中的所有一级指标权重和二级指标权重均为采用层次分析法,构建成对比较矩阵计算整理获得,且均已进行过检验计算,检验计算结果显示C.R均小于0.100,因此,可以认定对这些评价指标的赋权均通过了一致性检验。由表1可见,Ui层对U层的权重向量A=(A1,A2,A3,A4,A5)=(0.265,0.132,0.153,0.305,0.145)。Uij层对Ui层的权重向量为Ai=(Ai1,Ai2,Ai3,…,Aik)。由表1知,A1=(0.157,0.178,0.125,0.275,0.169,0.096),A2=(0.105,0.065,0.178,0.189,0.125,0.338),A3=(0.041,0.181,0.315,0.118,0.233,0.112),A4=(0.228,0.259,0.513),A5=(0.259,0.246,0.341,0.154)。

2.4构建模糊评价矩阵。

为了构建京沪高铁PPP项目绩效模糊评价矩阵,我们组织了60名PPP模式专家就京沪高铁项目的绩效状况进行专项问卷调查。为了集思广益,并且尽量降低不同类型专家观点的主观性,我们在选择调查对象时,力求做到覆盖所有专家类型,并且在各类专家类型中均衡分配调查对象名额。最终选择作为调查对象的60名专家中,有20名是以精通PPP领域的学者身份入选,有20名是有着丰富的BOT或PPP项目运作经验的政府官员,还有20名是有着丰富的BOT或PPP项目运作经验的民营单位实务人士。我们请他们就京沪高铁项目各二级评价指标对评价语集合V的隶属度进行评判,在他们完成评判工作后,我们可以对他们的评判结果进行统计整理,即可得到各二级指标的模糊评价矩阵如下:

京沪高铁为例——高铁基础设施 PPP 项目模糊综合绩效评价研究

京沪高铁为例——高铁基础设施 PPP 项目模糊综合绩效评价研究

2.5进行单因素模糊评价。

将Ai与Ui的模糊评价矩阵(R|ui)(即二级指标层的模糊评价矩阵)进行合成,得到单因素的模糊综合评价结果向量Si,即可获得新的模糊评价矩阵。运算结果如下:

京沪高铁为例——高铁基础设施 PPP 项目模糊综合绩效评价研究

新的模糊评价矩阵为:

京沪高铁为例——高铁基础设施 PPP 项目模糊综合绩效评价研究

2.6合成各因素进行模糊综合绩效评价:

京沪高铁为例——高铁基础设施 PPP 项目模糊综合绩效评价研究

2.7对模糊综合绩效评价结果的分析及运用。

在得到模糊综合评价结果后,要根据评价结果判定评价对象的绩效水平,在判定评价对象的绩效水平时,经常使用的方法有最大隶属度原则法和加权平均法两种。在京沪高铁PPP项目这一案例中,我们选择使用最大隶属度原则法。模糊综合评价结果显示,京沪高铁PPP项目总体绩效水平达到了“优”等。通过对一级指标模糊评价矩阵的观察,我们发现,京沪高铁PPP项目在项目工程质量水平、项目时间管理水平、项目效益水平这三个一级评价指标上都达到了“优”等,在项目成本水平这一指标上则达到了“良”等,但是,京沪高铁PPP项目在公私方资本利用水平这一指标上仅为“差”等,这表明京沪高铁PPP项目在公私方资本利用水平这一方面表现不佳。进一步对公私方资本利用水平指标的二级指标模糊评价矩阵进行观察分析发现,导致京沪高铁PPP项目公私方资本利用水平指标评价结果不理想的主要原因是社会资本利用水平上绩效水平较差。这表明,京沪高铁PPP项目在对社会资本的利用这点上做得还不够好,社会资本对作为合作伙伴参与京沪高铁项目的积极性比较低,京沪高铁项目对社会资本的吸引力不够强。

3、采取措施,提高京沪高铁项目对社会资本的吸引力

我们需要进一步对社会资本参与京沪高铁项目的积极性低的原因进行探究,以便在京沪高铁项目的未来运作过程中实现绩效改进。经过对案例资料的深入分析,笔者发现,导致京沪高铁项目对社会资本的吸引力较弱的原因主要有两个。

第一,京沪高铁项目的公方投资者的占股比例过高,铁道部(现中国铁路总公司)一股独大的现象非常明显,导致社会资本在对京沪高铁项目的投资上有较大的顾虑。国内外的许多学者都指出,如果公司股权分配过于集中,出现大股东完全控制公司甚至一股独大现象时,大股东将很可能会做出损害其他中小股东及债权人的利益的不当行为。例如,格罗斯曼、哈特(1980)首创了控制权私人收益概念并对大股东的掏空(Tunneling)行为进行了深入研究,他们指出,大股东对中小股东的掏空行为的本质就是利用自己所掌握的对企业的控制权攫取控制私人收益,以实现自身私利最大化目标,且大股东的这种私利攫取是以牺牲损害中小股东私利为代价的。杨大楷(2013)指出:大股东往往通过控制权的滥用来谋取私利,而这种利益掠夺的行为容易减少公司未来的现金流量、降低公司的偿债能力,从而增加公司的违约风险,使债权人的利益受损。从高铁PPP项目各种投资者的力量对比来看,由于政府(或受政府委托进行投资的公共事业单位、公共企业)投资者的背后都有着政治权力的支撑,这种强大的政治权力使其在与私营部门投资者的竞争和博弈中拥有着天然的优势,私营部门投资者想对政府(或受政府委托进行投资的公共事业单位、公共企业)投资者行为施加有效的制约,本身就存在着不小的困难。如果政府(或受政府委托进行投资的公共事业单位、公共企业)占有的高铁基础设施PPP项目的股份又超过了50%,其在高铁PPP项目公司中实际上就处于绝对控股的地位,当整个高铁PPP项目的股权分配结构表现出一股独大特征时,政府(或受政府委托进行投资的公共事业单位、公共企业)就更容易取得对高铁PPP项目的控制权了,私营部门投资者几乎无法再对政府(或受政府委托进行投资的公共事业单位、公共企业)投资者的行为拥有任何制约能力。由此可见,在京沪高铁项目存在铁道部(现中国铁路总公司)一股独大现象情形下,社会资本投资者对参与京沪高铁项目投资有所顾虑是理所当然的。

第二,京沪高铁项目公司尚未设计出科学合理的收益分配机制。由于将PPP模式引入我国高铁基础设施建设领域的时间还很短,我国目前尚未构建起科学合理的公私方收益分配机制,这是目前我国高铁基础设施PPP模式项目存在的一个共性问题,京沪高铁项目同样存在这一问题。一方面,在高铁基础设施投资中引入PPP模式后,社会资本投资者可以加入到高铁基础设施项目,我们可借助于PPP模式将一部分高铁基础设施项目风险从公共部门这里转移到私营部门,由于私营部门对某些种类的项目风险具有比公共部门更强的风险防范与控制能力,可以提高高铁PPP项目的风险管理水平,从而可以有效地减少项目风险损失,提高项目整体收益水平。但是,并非所有的风险都适合转移给私营部门承担,例如政治风险、法律风险等,公共部门对这些种类的风险明显具有比私营部门强得多的风险防范与控制能力,可是出于自利考虑和行为惯性,公共部门通常会倾向于把这些风险推给私营部门去承担。与此同时,由于公共部门在高铁基础设施项目中占有的股份比重一般比较高,从而对项目具有相当大的控制权,公共部门常常会利用这种控制力的不对等地位,在项目收益分配过程中倾向于尽量给自己分配更高的份额、尽量给私营部门分配更低的份额。这样,就很可能造成私营部门承担了大量的高铁PPP项目风险,在收益分配中却反而只能分到较小的份额,其分配到的项目收益与其分担的项目风险不匹配。

因此,为了在未来实现京沪高铁PPP项目的绩效改进,一方面,中国铁路总公司应该适当减持其持有的京沪高铁项目股份,实现“国退民进”,使京沪高铁项目的股权适当分散化,适当降低公方大股东对京沪高铁项目的控制力,从而消除社会资本对京沪高铁项目的投资顾虑。另一方面,京沪高铁项目公司应对项目收益分配问题进行深入研究,尽快设计出与风险分担相挂钩的项目收益公平分配机制。

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